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推进农村改革发展的几个要害问题  

2008-12-16 14:33:12|  分类: 草根诸葛 |  标签: |举报 |字号 订阅

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推进农村改革发展的几个要害问题

-----一位乡镇干部的独立思考

心事浩茫

    首先需要申明的是,笔者是一位普通的基层干部,在乡镇工作已有十年,目睹了近十年来农村工作的现实及其演变,我想,基层干部的切身感受和独立思考应该具有一定的发言权,本人拒绝“党八股”式的作文,力求客观,坚持反映真实的个人观点。笔者工作过的几个乡镇及比较了解的周围一些乡镇,属于中西部地区的普通乡镇,其发展水平在中部属于中等或偏上偏下几种类型,具有比较普遍的代表性。我自信这篇文章会具有一定的参考价值,但因自己的视野和能力局限,也可能会出现一些错误,更希望借此得到关心农村问题的网友们的指导。

 

    农村、农业、农民问题关系党和国家事业发展全局。正如10月12日中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出的:“全党必须深刻的认识到,农业是安天下、稳民心的战略产业,没有农业现代化就没有国家现代化,没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定,没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。”由此可见,如何推进新一轮农村改革发展,其战略意义之大怎么估计都不为过。而在目前国际金融危机的大形势下,推进农村改革发展对于启动内需,化解国际形势的不利影响,也具有非常重大的意义。笔者认真学习了《决定》,对于其中有些问题进行了认真的思考,结合本人了解的一些实际情况,就有关问题阐述个人的体会和意见如下:

 

    *建立土地承包经营权流转市场,必须以解决好农村剩余劳动力转移和健全农村社会保障体系为前提。

    关于建立土地流转市场的问题,引发了比较广泛的争论。这项改革的初衷是为农业规模经营创造条件,进一步解放生产力。反对者的声音主要是担心这项改革可能会导致大量农民失去赖以生存的土地,导致农村新一轮的两极分化,影响社会稳定,甚至会出现剧烈的社会动荡。显然,改革的必要性是不容置疑的,生产力得不到解放,经济得不到发展,物质基础得不到巩固,是决没有出路的。但对反对者的声音也必须给以足够的重视。现在的农村,虽然来自土地的收入早已不占农民收入的大头,但在农村剩余劳动力转移尚不稳定顺畅,农村社会保障体系还远远没有建全的情况下,农民是把土地当做生存的最后依靠的。换句话说,土地在农村具有社会保障的功能。从当前世界金融危机危及实体经济所引发的民工返乡潮就可以看出,我国农村剩余劳动力的转移还是多么的不稳定,如果这些农民工没有土地做最后的庇护所,后果不堪设想。《决定》对健全农村社会保障体系有专门论述,特别强调要解决好被征地农民就业、住房、社会保障,但对在土地流转中失地农民的就业和社会保障似乎缺乏针对性的意见。土地流转后的规模经营必然会造成更多的农村剩余劳动力,出现越来越多的失地农民,这些失地农民只有从根本上摆脱对土地的依赖,才能避免可能会出现的危机。虽然在土地流转中,农民以转包、出租、股份合作等形式,可以保留一部分来自土地的收益,但这些形式只能是阶段性的,而且这些农民来自已经流转出去的土地的收益必然要减少。从根本上讲,只有农民减少了,农村才能富裕,农村土地流转----规模经营,应该同农村剩余劳动力持续、稳定、顺畅的转移,逐步有序的转化为非农业人口,协调运作,形成良性互动,这需要超出农村改革范畴的配套法律法规和政策措施。《决定》在第二部份关于“建立促进城乡经济发展一体化制度”一节中,对此已经有了比较系统的构想,这些都需要在今后的实践中完善深化和富有成效的实施。可以想象,即便是在这样的协调运作下,也不可避免的会出现尚未完成转化为非农业人口的全过程,但已经失去了土地的农民,这就需要比较健全的农村社会保障来弥补。要防止某些地方政府为了快出“政绩”,迎合资本扩张的需求,不理性的打断本应“良性互动”的过程,调动各种手段掠夺农民的土地,在条件不成熟的情况下实施所谓的“规模经营”,从而埋下极大的社会隐患的可能性。

 

    *建立土地承包经营权流转市场,必须防止不法商人钻空子搞投机非法牟取暴利。

    《决定》明确指出,“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”,但“上有政策下有对策”历来是难以根治的官场痼疾,巨大的利益诱惑,必然会使有些人和单位钻法制监督的空子。这在城市郊区的可能性尤其大,唯利是图的投资商与某些地方政府的短期利益一结合,他们就会不顾中央三令五申,先利用土地流转市场集中土地(名义上搞农业规模化经营),然后随意改变土地用途牟取暴利(实际上搞土地商业化开发)。现在市面上就流传着一种说法,说土地流转市场将会成为利用政策漏洞暴富的最后一次机会!尽管土地流转最终还是要取决于农民的意愿,但只要当地政府动了脑筋,就没有搞不定的事。可以想象,一旦这种土地投机之风形成,巨大的利益落差将会造成多大的社会稳定问题。要防止官商勾结,利用土地流转市场进行土地投机,仅靠行政手段是注定要失败的,必须未雨绸缪,在这项政策实施之始,就要考虑完善相关法律法规和切实有效的制度监督措施。

 

    *发展农业规模经营,应以培育农民新型合作组织为主要方向。

    《决定》指出:“统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织”,“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求,扶持农民专业合作社加快发展,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。但在实践中,这种发展模式能否顺利走好?与之相比,靠资本下乡兼并土地发展农业规模经营,似乎更易行。“公司+农户”的模式曾经叫的很响,因为拥有资金和技术的优势,发展起来很容易,因而也很受各地政府的青睐,很多地方都在大力提倡农业招商。但这种模式也有弊端,它挤压了农民的利益空间,还可能会加速农民失去土地的过程。前些年,农业招商主要集中在山林水域的开发和加工流通等领域,现在已经出现了兼并基本农田的苗头和趋势。在鼓励发展农业规模经营的大气候下,一些尚不具备完全脱离土地条件的农民,有可能在种田成本加大、资本兼并加速、政府政策诱导的多重压力下最终选择放弃土地,从而埋下隐患。这就是部分学者担心的所谓“菲律宾模式”。上世纪30年代,菲律宾正是走了这样一条鼓励资本在农村扩张的道路,结果大量失地农民涌向城市,在由廉价劳动力带来的短暂繁荣后,随着经济形势的变化又转化为大量的失业工人,农村问题快速转变成了城市问题,农民问题快速转变成了工人问题,失业问题快速转变成了社会问题,经济问题快速转变成了政治问题,终于导致社会动荡,使这个曾经在东亚地区领先的国家至今还没有从恶性循环中走出来!相反,日本韩国和我国台湾走了一条限制资本下乡提倡小农合作的道路,取得了较好的成效。“三农”问题专家李昌平先生比较了两者的优劣,在这次三中全会召开之前就撰文呼吁要借鉴日韩和台湾的经验。他说:人口密度较大的农业国家,在现代化过程中,农业和农村现代化道路选择对全局有决定性的作用。如果选择资本消灭小农的道路,农民将被迫非农化,劳动力价格会非常低,虽然有利“吸引外资”,但内需会严重不足,国家经济自主性不强,社会和环境等问题也会非常多,风险是非常高的。如果选择小农合作(组织化)发展道路,农民自主非农化,农民和工人收入会同步增长,内需会随着发展而扩大,经济自主性强,各种风险是可以控制的。

 

    *对农村和农业的资金投入要相对集中,防止“撒胡椒面”;同时要加强监管,落到实处。

    《决定》明确指出,要大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入。在随后出台的4万亿拉动内需的十大措施中,对农村的投入也被放到重要的位置上。据悉,目前的态势已是“项目满天飞”,各级各地的官员都在“跑部钱进”。这些项目资金会落实到那里去,效果如何,令人担忧。其实国家对农村的投入历来都不少,但从以往的经验看,存在两个非常突出的问题,一是撒了“胡椒面”,效果不明显:二是监管不力,许多“肉包子”投到了“狗肚里”(不仅是乡镇的问题,还有上上下下的各路“食客”)。现在国家对农村的很多投资项目并没有发挥应有的作用。比如“种粮补贴”,按国家政策一亩补20元,全国十几亿亩耕地,就是就是几百个亿,这不仅是撒了“胡椒面”,而是根本没法监控,农民领了种粮补贴却并不一定种粮食,你难道一亩一亩的去查?这是直接对农民的补贴,好歹毕竟增加了农民的收入,也就是增加了农民的购买力,尽管分散开来显得微不足道。还有很多基层政权掌握的大大小小的项目,就真的不知到哪里去了。其实基层政权也很可怜,他们又要吃饭又要政绩,怎么办?于是就来了个“制度创新”,把这些项目“打包”统一使用,该做真的做真该作假的作假该挪用的挪用。这就是现实。于其这样,还不如先“喂饱了”基层政权(拨足经费),然后将有限的资金捆绑起来形成几个拳头,同时加强监管,让各种项目都落到实处。

    要形成几个什么样的拳头?其一,要把有限的资金集中投入到农村集镇建设上。农村集镇和比较成熟的小城镇应该是两个概念,县城和少数经济比较发达的建制镇除外,大多数乡镇驻地应该属于“农村集镇”的范畴。这些农村集镇的城镇功能极不完善,普遍存在“脏乱差”问题,还算不上城市的“尾”,却是农村的“头”。农村集镇自身没有公益设施建设投入的能力,又享受不到国家对农村相对集中的财政投入。伴随着现代化的进程,农村的萎缩是必然的,大多数自然村将自然消亡,从长远的角度看,农村基础设施建设资金过于分散,肯定会造成很大的浪费。而把建设资金相对集中于农村集镇,就等于建好了新农村建设的“龙头”,进一步,农村集镇一旦跃升为城镇功能比较齐全的小城镇,这正是吸纳农村剩余劳动力的一个重要的“蓄水池”。每个乡镇应该以行政村为单位规划若干个中心村(小的行政村可以考虑合并),作为农村基础设施建设的次一级重点,最终建设成为中心城镇的卫星社区。其二。要把有限的资金投入到农田水利和生态农村的建设上。农田水利从来就是项目投放的重点,农村的生态建设近年来也已开始受到重视,但在很多情况下,好钢还是没有用到刀刃上。究其原因,一是因为监管不力导致很多资金被挪用,二是因为体制不顺建设效果不好。今后这方面的投入,不但要解决好立项的问题还要解决好监管的问题,不但要解决好建设的问题还要解决好管理的问题。其三。要把有限的资金投入到农村公益事业和社会保障上。长期以来,基层政府根本没有能力投资公益事业,农村公益事业几乎处于荒废状态,即便是国家有一些项目资金,由于缺乏持续的配套支持,跟本就运作不下去。以往的这类项目是怎样运作的呢?比如某乡争取到了一笔“敬老院”建设项目,项目资金100万,他们拿出其中的50万修好一个原有的闲置旧院子,用来应付上面的检查,另外50万被挪用。但这个修修补补的旧院子也并没有用来收养孤寡老人,因为国家拨下来的养老金每人每年只有1000元,不能保障集中供养,而乡里是不会配套资金的。花了50万修好的房子和一应俱全的配套生活用具平时就闲置在哪里,一旦上面又要来检查了,就临时找几个老人住过来凑数,检查一过再散伙。像这样荒唐的事情绝非个例,甚至可以说是相当普遍!要考虑如何从根子上解决问题,让国家财政的阳光更多的撒向广大农村,尤其是农村的弱势群体。

 

    *推进农村改革发展,最为关键的还是要改进和加强乡村两级基层组织的建设。

    “基础不牢,地动山摇”,乡村两级基层组织建设,不仅决定推进农村改革发展的成败,而且关系整个国家的根基。毋庸讳言,现在乡村两级组织存在诸多问题,笔者身处其中,痛定思痛,只有贡献一些真话,尽一份普通基层干部的良心与责任。

    乡镇政府的机构改革和职能转换已经喊了多年,实话说,阻力重重,收效甚微。在现存的体制下,一方面,乡镇政府处于一种非常艰难非常尴尬的处境中。乡镇政府是最基层的一级政府,也是最“残缺不全”的一级政府,“责任无限大,权力无限小”,乡镇区域内所有的执法权早已全部被上级政府收走,比如司法、税务、工商、土地等等,最近连管理本级地方财政的财政所,都已经收归上级政府垂直管理,但奇怪的是这些部门的责任却留在了乡镇。比如乡镇负有社会治安综合治理的责任却没有司法的权利,乡镇负有安全生产管理的责任却没有相应的执法权,乡镇负有增加本地财政收入的责任却既管不了税务部门也管不了财政部门;特别是信访稳定工作,根据属地管理的原则,乡镇对发生在本辖区的一切信访问题都负有最大的责任,但解决这些问题的权力部门几乎一个都不属乡镇管,乡镇就像救火队员,哪里有问题往哪里去,求爷爷告奶奶,自己孩子自己哄,不是自己孩子也得哄,整天焦头烂额。乡镇一级的财政也很困难,尽管近几年国家对乡镇的转移支付数额很大,但大多数乡镇仍是“吃饭财政”,甚至“吃不饱肚子”,现在国家富了,一部分人富了,但基层政府还是很穷酸。另一方面,由于乡镇“疲于应付”的被动地位,由于现行“财政切块”的政策使很多乡镇“吃不饱肚子”,也由于目前仍大量存在的不符合“科学发展观”的政绩考核用人机制,乡镇形成了一整套自己的“土政策”、“老办法”,在这种“土政策”和“老办法”的运作下,所有的乡镇干部都只能围绕着“两个中心”转:一是想办法“搞钱”,美其名曰“创收”;二是想办法“出政绩”,为主要领导提拔铺路。只要是为了这“两个中心”的需要,可以不择手段(如挪用项目资金、乱收费、搞面子工程、弄虚作假等无所不为);只要是不符合这“两个中心”的需要,可以不作为(如组织生活、干部学习、群众文化、科技培训等无人过问)。乡镇政府改革是一个复杂的系统工程,限于篇幅,这里不可能详细探讨,但从以上所列的问题看,乡镇政府必须进行彻底的体制改革,通过改革,使乡镇政府的责任和权利高度统一;使乡镇政府从挣钱为自身生存的政府变为花钱为群众服务的政府;使乡镇政府既要考虑对上级负责又要考虑对群众负责,既要考虑短期利益更要考虑长期利益。

    村级基层组织存在的问题更多。从这些年“村民自治”的实践来看,看上去“完美”的制度设计与实际情况总是存在很大差距。究其原因,主要存在以下几个问题:1,还很不完善的农村民主,难以遴选出高素质的农村干部队伍。村干部待遇低,工作累,职位缺乏吸引力,愿意竞争者素质较低,真正的“能人”又不愿意竞争;有些在换届时看似竞争激烈的村,也只是宗族势力的无序混斗,有些有特殊利益的村(比如位于城镇郊区有巨大土地收益的村),更是只会引来动机复杂的无序竞争。2,很多村民缺乏民主素养和民主热情,相当多的村民对民主选举漠不关心,他们认为谁当村干部跟他们关系并不大。这就使他们容易为宗族势力甚至黑恶势力所操纵,从另一个方向上解构了农村民主的意义。3,农村基层组织的职能转换跟不上农村经济基础变革的需要,村两委组织农村经济发展的职能已基本消失,但农村社区服务的职能还远远没能建立健全。很多村支部村委会已经失去了应有的凝聚力号召力和影响力,有些村连一次会议都召集不起来。4,农村经济的萎缩,大量农村青年向城市的流动,也从客观上加速了农村经济政治文化生活的萧条。鉴于上述情况,笔者认为,加强农村基层组织建设,一要逐步加大农村两委会的职业化管理程度,提高村干部待遇,增强村级组织凝聚力;二要逐步加强农村社区化服务的程度,让村级组织和农民的切身利益联系更密切;三要探讨农村基层组织和未来农民新型合作组织相结合的可能性,使村级组织在农村经济发展领域里焕发青春;四要不断普及“村民自治”的民主知识,不断提高村民的民主素养,放手让村民在推行农村民主的历史进程中自己教育自己。

 

    我相信,中央十七届三中全会的这个决定,必将会引起我国农村新一轮的改革发展浪潮,大方针既定,具体的路怎么走?需要每一位关心农村改革发展的朋友深入思考。这篇文章只是一块儿“引玉之砖”,我期待志同道合者的大作。

 

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