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新型农村社区建设现状分析及思考  

2013-07-08 15:52:57|  分类: 草根诸葛 |  标签: |举报 |字号 订阅

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新型农村社区建设现状分析及思考

 心事浩茫
    新型农村社区建设是继家庭联产承包责任制之后农村发展的“第二次革命”,是统筹城乡发展的重要战略。由于新型农村社区建设是一个新生事物,对近年来的实践做出及时总结并进行思考就显得尤为重要。这里以一个中西部地区的典型县域为样板,希望通过解剖麻雀,为未来的新型农村社区建设提供一条思路。

    一:现状分析:

    在经济发展的大背景下,大量农村劳动力向非农产业转移,大量农村人口向城市人口转移,已经构成一种很大的能量冲动,但由于社会经济发展程度和制度安排的局限,这种转移是非稳定的,不彻底的,甚至是有隐患的。除了少数有能力在外创业安身立命的人之外,大多数在外创业或务工的农民最终的选项是叶落归根,他们希望返乡,但未必愿意“归田”,这其中的绝大多数人又倾向于在县城或者乡镇置业定居,成为城镇化的受益者,建设新型农村社区的决策正好满足了这种需求。据调查,在一个乡镇内,有了一定积累的返乡农民工,以及自主创业有了一定积蓄的农村人,根据自身经济能力,选择到县城城区定居的大约占到将近一半,选择到乡镇街区定居的也是大约将近一半,选择少数条件较好的中心村的占有了剩余的零头。就某前新型社区建设的发展势头来看,即便是纯粹的市场开发也还有一定的空间,一些分布在城郊或区位优势明显的新型社区售房形势开局不错,也反映了这种形势。但这种一时繁荣的表象潜伏着不可持续的潜在危机,这主要表现在:
    (一)政策误解甚至是故意误读,可能使新型农村社区建设变味,变成纯粹的房地产开发。这在城市(包括县城)郊区尤为明显,一些早就在城市(县城)郊区注入资本的开发商,正是借助政策的幌子,摇身一变成为新型农村社区建设者的。他们既可享受政策的优惠,又可为地方政府脸上贴金,政商结合,实现了“双赢”,但却与农民的利益诉求不相符合。这些社区入住者的身份也是五花八门,真正的农民还不到10%,有的干脆就建成了只有富人才住得起的高档别墅区。
    (二)由于优惠政策不力或难以兑现,除了少数已具备一定经济能力的农村人之外,多数农民因购买力局限暂时不具备入住新型社区的能力,而且建立在老宅拆迁基础上的土地占补平衡也难以实现,农村行政区域整合整体搬迁到新型社区只能成为空话。从根本上来讲,新型社区能否可持续发展,关键还是要看农民的入住能力,而大多数农民是否有能力入住新型社区,单靠自身的购买力是不够的,必须借助政府的支持和政策的扶持。
    (三)由于主要建立在老宅拆迁基础上的土地占补平衡运行不畅,新型社区规划占地的审批也存在难度,先建设后审批的“先斩后奏”现象成了常态,而且土地征收越来越难,土地占用成本越来越大。土地征收难度增大可能会导致农村稳定问题的新一轮放大,土地占用成本增大则会直接导致社区建设成本增大,从而更加限制农民入住社区的能力,这也为社区建设留下了隐患。
    (四)一些新型农村社区规划脱离实际,只是“纸上谈兵”,有的地处偏远的乡镇想当然的将辖区人口统统装在规划中的一个或几个社区里,与实际需求相脱节,与城镇化的客观规律相脱离。一些社区规划缺少可行的产业支撑,纸上规划的产业在实践中培育起来存在很大难度,成为“空中楼阁”,规划中的“先天不足”也为未来的建设蒙上了阴影。
    (五)不科学的政绩考核机制可能有助于某些领导不顾实际的盲目跟风,只看重社区建设进度的官僚作风可能会逼迫一些基层政府弄虚作假,搞花架子,做表面文章,弄政绩工程,甚至出现劳民伤财的“死城”、“鬼城”现象。

    通过以上分析可知,新型农村社区建设的大思路无疑是正确的,当前从大范围内推进新型农村社区建设,也可以说是正逢其时。但是,新型农村社区建设是一个新生事物,更是一个系统工程,必须慎重对待,在该项工作推进中发现的一些问题,一些潜在的危机,理应引起高度的重视,并找出对策,及时纠错 。

    二、几点思考:

    (一)以城镇化引领新型农村社区建设,统筹城乡一体化。
    新型农村社区建设的宗旨,就是要让农民能集中享受城市化的生活环境,逐步打破城乡二元结构,从这个意义上来看,新型农村社区建设也可以理解为广义城镇化大框架的一部分。要站在实现城镇化、工业化、农业现代化的高度,把县域经济发展、小城镇建设、新型农村社区建设,一体规划、一并推进。要按照“做强主城、膨胀县城、发展集镇、建设社区”的思路,把新型农村社区建设作为推进城乡统筹发展的切入点、促进农村经济发展的增长点,农村剩余劳动力转移、农民向“市民”转变的突破点,以新型城镇化引领“三化”协调发展,着力构建合理的城镇体系、合理的人口分布、合理的产业布局、合理的就业结构。由于县城(县级市)在县域经济中的中心地位和聚集能力,就一个人口比较密集的县域而言,膨胀县城规模,吸纳全县一半以上的农村转移人口是可行的,优先发展县城城区规模,可以最大限度的发挥中心城镇的集聚作用,实现城镇化的最佳规模效益。以一个中部地区50万人口的中等县域为例,如果通过膨胀县城集中全县一半左右的人口,就可以发展成为20-30万人口的中等城市,这正是一个理想的城市规模,既没有大城市病,也可实现可观的规模效益。在这种优先发展县城的城镇化模式下,县城在膨胀过程中的新区建设也可以解读为过渡状态的“新型农村社区”,因为这里的新居民大都是正在由“农民”转变为“市民”的“农村人”,当然这样的社区建设标准应该是城市化的。在这样的城镇化大框架下,由乡镇所在地发展而来的若干小城镇将聚集剩余县域人口的又一个一半,最终分布在城市郊区和小城镇周围的卫星社区(新型农村社区),将容纳最后剩余的全部农村人口,也就是全县人口的大约四分之一左右。作为城镇卫星社区的“新型农村社区”,即可实现农村人城镇化生活的梦想,又可保留农村的生活环境和自然风光,既承载了农村人的“城镇梦”,又可满足城市人的“乡村梦”。
    (二)将惠农资金捆绑使用,集中投入城镇化及新型社区建设。
    要实现这样的以城镇化引领新型农村社区建设的大思路,最关键的是要突破资金注入的瓶颈。在多途径融资实现城镇化和建设新型社区的大前提下,将各项惠农资金捆绑使用,形成拳头,注入城镇和新型社区建设的各项公益设施中,从而撬动整个城镇化和新型社区建设,是一个关键举措。据调查,现在一个中等规模的县各项政策性转移支付的惠农资金多达10个亿上下,这些资金并没有很好的使用,基本上撒了“胡椒面”,没有发挥出应有的作用。如果引导和整合村庄建设、农业开发、农村公路建设、小型农田水利、以工代赈、农业扶贫、退耕还林、中低产田改造、电力、通讯等相关涉农资金,集中投入到城镇化和新型社区建设中,无疑将会发挥更大的效益。在城镇化和新型社区建设中,公益设施的建设,包括道路、水电、环境的绿化美化、教育卫生设施的先行布局,正可以起到牵一发而动全身的作用,而这些也正是当前城镇化和新型社区建设中投入乏力的方面。
    (三)加大农村老宅拆迁复耕(空心村治理)的力度,创设“土地漂移置换期权制度”,破解城镇化和新型社区建设的用地难题。
    “18亿亩耕地红线”不仅已经对城镇化发展冲动形成了制约,对刚刚兴起的新型农村社区建设也是一个约束,目前的新型社区建设普遍存在“先建设后批地”的现象。理论上讲新型农村社区建设与农村老房拆迁复耕(空心村治理)相结合,不仅可以实现土地占补平衡,而且可以节约耕地,但在实际工作中,由于农村老宅拆迁复耕工作乏力,新型社区建设工作又迫在眉睫,“先斩后奏”就成了唯一的选择。现在也有一种突破“18亿亩红线”的呼声,但这种顾此失彼的建议很难得进入政策层面,实际上,如果做好了农村老宅拆迁复耕有效治理空心村的大文章,实现兼顾城镇化需求和土地占补平衡是完全可能的。农村老宅拆迁复耕(空心村治理)难度大,究其原因,一是在于拆迁补助复耕奖励的力度不够大,二是土地置换的市场化运作手段没有运用好。如果政策措施得力,市场运作得当,不仅可以有效缓解城镇化的土地制约因素,而且可以转化为可观的土地经营效益。应该考虑创设“土地漂移置换期权制度”,实现土地价值最优化和最大化。建议以一个县(市)为单元,统筹城乡,一盘棋谋划新型农村社区建设,按照市场化运作机制,建立土地、劳动力、资本等生产要素置换整合平台,赋予非农建设用地“融资功能”和“商品流通功能”,推动土地价值最大化。这样,非农建设用地便具有了融资功能和保值增值功能,很容易成为投资商的融资工具和投资产品,对快速推高地价,破解建设资金瓶颈十分有益,必将对投资人和金融部门产生较大吸引力。实行非农建设用地分块合理漂移和土地期权制度,还兼顾了工业和社会的可持续发展,也有利于使群众更多地共享经济社会发展的成果。仍以一个50万人口的中等县域为例,假如农村人口为40万,大约10万户,根据抽样调查估计,现有已经实际迁出但老宅未拆除的,大约占一半左右,也就是说仅通过治理现有空心村就可以置换2万亩以上的建设用地(户均0.5亩左右)。如果通过逐年运作,分期分批将全部农村人口迁移至城镇或新型社区,至少可以置换出5万亩的建设用地!要作好农村老宅拆迁复耕(空心村治理)这篇大文章,达到“村庄整治农民得实惠、增减挂钩发展得空间、社会资金投入得效益、社区建设政府得形象”的效果。
    (四)加大农村产权制度改革力度,大力扶持农民在城镇化过程中的财产性收入增长,健全社会保障机制,为城镇化和新型社区建设注入活力。
    现有的城镇化过程基本上是自发的、不稳定的,它的一大特点就是农民“离土不离乡”,不论他们出门在外从事何种职业,并不改变自己的农民身份,有些有老人留守,有些已成为空巢,但他们依然将农村当做自己的家,随时准备“叶落归根”。造成这种局面的原因,一方面固然有观念问题,不少人将在农村的家和责任田当做了最后的退路,实际上充当了历史形成的一种“社会保障”机制;另一方面,不少人毕竟缺乏在城镇“生根”的物质能力,他们可以在外挣钱,却无力置业,缺乏生存保障,这才是现有城镇化过程不稳定的根本原因。以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革,为农民承包地、乡村企业用地、宅基地、房屋开展确权、登记和颁证,并建立农村用地、集体建设用地产权交易机构,引入农业担保、投资和保险机制,使农民成为市场主体,可以平等的参与生产要素的自由流动,用市场之手,充分发挥市场配置资源的基础性作用,建立完善农村市场经济体制,促进城乡一体化发展。应该考虑通过优惠政策配合适当的市场运作,让进城农民有能力置业购房,让他们具备在城镇“生根”的物质基础,同时为他们带来可观的财产性收入,为城镇化和新型社区建设注入强大的活力。要做到这一点,一方面要盘活农民在农村的房产和宅基地。通过老宅拆迁土地置换,可以为城镇化换来大量的建设用地,这些用地指标“飘移”到城镇郊区,可以带来数倍的土地增值效益,理应通过产权改革、市场运作和政策调控的综合作用,让边缘地区的拆迁农户分享更多的利益;另一方面要研究对在农村土地流转过程中失地农民的补偿措施,健全城乡均等社会保障体制。对入住新型农村社区的群众,统一办理市民户口,改为市民后,作为过渡性措施,按照就高不就低的原则,群众可自愿选择城市与农村不同的医保、低保、养老保险等社会保障标准,同时对失业群众办理失业保险,免除农民迁移至城镇的后顾之忧,而社会保障机制的健全,又可鼓励农民将预防性储蓄转向财产增值上面,从而形成良性循环。
    (五)跳出三农看三农,拓展产业培育的视野,实现城镇化和新型社区建设的可持续发展。
    农村、农业、农民问题,本质上是农业文明向工业文明过渡的问题。解决三农问题的核心是农村人口向城镇转移,实现城镇化,新型农村社区建设是城镇化的一部分,与之相应,农业产业化也只能是工业化的一部分。新型农村社区的产业规划与培育,应该跳出农业产业的小圈子,与其所围绕的城市、中心城镇及产业集聚区的产业发展规划相结合。随着城乡一体化建设的深化,一些农村新型社区更主要的是生活共同体,而非生产共同体,一些社区居民就近到市区、中心镇区或产业集聚区就业应该是一种常态。要统城乡劳动力就业,改变对农村劳动力进城就业的种种限制,改变农民工身份的“非市民待遇”,实现城乡之间的劳动力充分自由流动。随着沿海发达地区产业升级的实施,一些劳动密集型企业的首选之地应该是内地中小城市 (含向中小城市转变的县城),这必然成为新一轮城镇化的强大动力。目前一些地区存在的“用工荒”现象也表明,城镇化的潜力是巨大的,产业转移的大趋势必然加速内地的工业化和城镇化,将眼睛局限于当地农业产业的发展上是不够的,当然提升农业产业化的水平也是应有之义,实际上,统筹城乡产业发展,也必然会拉长农业产业化的链条,带来农业产业化的上档升级。
    六)政府主导、政策推动、市场运作、群众参与,探索新型农村社区的多种建设模式。
    新型农村社区建设,既要防止演变为劳民伤财的“面子工程”,又要防止变相为与民争利的市场垄断,总之要做到符合政策、符合实际、符合民意、符合农民群众的根本利益。因为各地的实际情况差别很大,新型农村社区建设的具体模式也应该是多样化的。结合各地的较好的经验,以下几种模式很值得引起重视和探讨:一是“市场运作型”。在统一规划的前提下,通过招商引资开发建设,政府通过优惠政策奖励补贴等手段吸引农民入住社区。这种模式的优点是比较容易的解决了建设资金难题,缺点是开发商获得了最大利益,农民入住成本相对较大。此类模式适合城郊等土地开发价值较大的地方,关键是要做到平衡各方利益,通过“价格听证会”等方法限制开发商利润在一个合理的区间,同时要确保优惠政策带来的利益倾斜到农民身上。二是“政府主导型”。通过政府财政投入,或者将政策性项目资金捆绑使用开发建设。此类模式有利于统一建设,见效快,适合县乡政府财政基础较好或者政策性项目资金较多的地区,其关键在于做好前期规划,避免决策失误,建设规模和速度与实际需求相符合,防止出现劳民伤财的“政绩工程”。三是“政策引导型”。比较典型的是借助相关政策和重大项目建设机遇,对相关村庄实施整体搬迁(如异地扶贫搬迁、重大项目搬迁)。该模式的优点是可以借助政策机遇,迅速改变落后农村的生产生活现状,是落后地区新农村建设的一条捷径,其关键在于防止某些地方政府的弄虚作假,假惠民政策之名行土地开发之实。四是“自筹自建型”,也是在统一规划的前提下,通过土地置换,统一划拨土地让入住农民按照规划自筹自建。该模式的优点是可最大限度的节省农民群众的入住成本,缺点是按照规划建设的管控难度加大,公益设施建设滞后。实际上,在实践过程中,最符合当地实际情况,最易实施,最让群众满意,最科学合理的,可能是结合以上几种模式的某种“混合模式”。比如,在某个以“市场运作型”为主要建设模式的社区,划出一片土地,让农民购买后自筹自建,不仅可以缓解开发商的资金压力,还可以满足不同经济能力的不同需求。在“政府主导型”的社区建设中,政府着力于道路、广场、公园、学校、医院等公益性基础设施建设,同时划出不同地地块让开发商和群众自筹自建开发建设住宅性建筑,也不失为一个多方共赢的选择。

    我们必须认识到,与整个国家城镇化过程密切相关的新型农村社区建设是一个复杂庞大的系统工程,这是一个长期的过程,决不可幻想一蹴而就,从全国的范围来看,至少应该有一个二十年的建设周期,我们可以展望,新型农村社区建设全面完成之日,就是中国基本实现现代化进程之时,届时我国已经步入中等发达国家行列。在这样一个较长的建设过程中,其实并没有一个现成的东西,在实践中不断修正固有的观念,建设我们美好的家园,是我们的责任和使命。
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