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发展县级城市是构建新型城镇化体系的关键  

2016-03-17 15:47:06|  分类: 草根诸葛 |  标签: |举报 |字号 订阅

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发展县级城市构建新型城镇化体系的关键

    《国家新型城镇化规划》(2014--2020年)已经确立了优化城镇规模结构,加快发展中小城市的发展方略,但是,包括一些专家学者在内的不少人依然沉浸在“大城市化”的迷思当中,研究中小城市主要是县级城市的发展空间和潜力,有助于统一认识,推进新型城镇化的建设。本文所指“县级城市”主要包括县级市和县城,也包括一些远离大中城市主城区的县级市辖区,由于大多数中等规模的地级市将不可避免的发展成为大城市,而大多数县城将发展成为中小城市,它们构成了未来中小城市的主体。本文认为,县级城市应成为今后新型城镇化的重点,发展县级城市是构建新型城镇化体系的关键。

    一、县域是统筹城乡经济社会发展的基本单元

    止2011年,中国共有2856个县级行政区划单位(其中: 853个市辖区、 370个县级市、 1461个县、 117自治县、 49个旗、 3个自治旗、 2个特区、 1个林区)。如除去市辖区、特区和林区,共有2000个县级行政单位。中国县域内国土面积占中国国土总面积的93%以上,县域内人口占中国总人口的70.10%。县域构成了中国城镇化发展及经济发展的基本面,是未来合理接纳农村剩余劳动力的主要载体。

推动县域经济的发展,是未来20年中国解决4亿-5亿农民成为城市居民,以及解决我国未来新兴城市如何增长及怎样增长的这些重大问题的关键。长期以来,由于认识上的偏差和体制的影响,中国过多强调了县级区域作为行政单元的行政职能,忽略了县级区域的经济职能和生态职能,很大程度上不但抑制了县级区域的健康发展,而且放任了县级区域的生态破坏,使绝大部分县级区域的发展明显落后于城市。

    县级行政区域从来就是我国行政区划的基本单位,就我国现行的四级地方政府构架(省市县乡)来看,县以下的乡镇一级从来就不是一个功能完善的行政区域,它一般没有发育完善的中心城镇,乡镇政府所在地城镇化发育程度很低,形不成强有力的聚集和辐射功能,乡镇政府的行政职能残缺,多数职能部门分属县以上各级政府垂直管理,实际上乡镇政府早就沦落为县级政府的办事机构。县以上省市两级,省一级辖区过大,远远超过城市村社的概念,而市一级(地级)政府由原来的省级政府派出机构(地区行政公署)在地改市浪潮中变身而来,除了增加一个行政层级,对县域发展没有起到多少积极作用,近年来要求省直管县的呼声越来越高。县级行政区域城乡兼备,一二三产业齐全,功能比较完善,面积人口规模比较适中,是统筹城乡经济社会发展的基本单元。

    二、资源承载力是大城市发展的硬性约束

    主张“大城市化”的学着强调的是大城市的集聚效应和规模效益,但却忽视了资源承载力的硬性约束。改革开放 30多年来,中国的城镇化发展一直采用的粗放外延发展模式,这种模式在带来城市快速扩张的同时,造成土地资源消耗过快,城市能源消耗急剧上升,环境污染日益严重。 2010年中国有超过 50%的城市出现过酸雨,近 2/3城市空气质量不达标,近 2/3的大中城市遭到“垃圾围城”,1/4的城市已没有适合场所堆放垃圾,地表地下水体污染严重,城市水资源供需矛盾突出, 657个设市城市中,有 420个城市供水不足,其中有 110个城市严重缺水。(资料来自《资源承载力对中国城镇化的约束》作者:中国社科院城市发展与环境所人居环境中心主任侯京林)据统计,2010年中国多数地区,已超过或接近影响城市可持续发展的生态承载力极限 ,大城市尤甚。在各种资源消耗中,水资源的短缺最为严重,以北京市为例,当地水资源只能承载667万人,现实供水量的水资源承载力约1000万人左右,仅相当于现有人口规模的半数。由于水资源短缺,导致地下水超采,多个城市出现了“地裂缝”、“地陷”为代表的城市地质灾害,随着大城市及城市群的突飞猛进,暴露出来的城市地质灾害等问题有加剧趋势,这必须要引起城市规划者和决策者的高度重视。

        侯京林还在文中指出:“根据中国的城镇化目标,预计到 2030年将达到 65%-70%。也就意味着未来不到 20年的时间里,还有近 4-5亿农民需要完全进入城镇生活,平均每年 2000万人,相当于每年要建成 20个百万人口的大城市。从中国的现实生态承载力状况来看,这是一个不可完成的“任务”。现有的 657个城市的土地资源、淡水资源、生态承载力、自然生态系统的“三大循环”能力已近极限,更遑论每年再增加 20个百万人口城市?中国的城镇化发展在今后必需实现转型,从生态适宜度出发,采用新的生态文明社会发展模式。”基于资源承载力对城镇化发展的硬性约束,中国的城市建设规划应增加资源承载力的“硬指标”要求,应将资源适配性作为城市发展规模控制的一个重要的前置条件,如果再加上环境污染、交通堵塞等因素的考量,以资源承载力确定城市发展规模是科学的。

   三、县级城市发展空间和潜力

    发展大城市遭遇资源承载力的“天花板”,中国新型城镇化的重点只能转向中小城市,县级城市的发展因而将成为未来城镇化的主要着力点。就县级行政区域的经济地理规模来看,除了少数边远山区和西部荒漠地区,大多数县域面积都在上千平方公里,辖区人口几十万乃至上百万,且都已具备一个发育良好的中心城镇,这正是形成一个中小城市的区域条件。发展县域经济,不仅可以解决农村剩余劳动力转移这一中国城镇化的核心问题,还是中国城镇化发展向生态文明模式转型的实践主体。

从农村劳动力转移流动的趋势中部分农民工向家乡回流的现象来看,未来就近城镇化潜力也很大。在经济发展的大背景下,大量农村劳动力向非农产业转移,大量农村人口向城市人口转移,构成了一种很大的能量冲动。就当前农村劳动力转移的趋势而言,主要是异地流向大中城市。但是,由于大中城市入住成本(主要是房价)的限制,农民工回流的趋势也很明显,特别是在外打工多年已有一定积蓄的中年农民工,除了少数有能力在外安身立命的人之外,大多数最终的选项是叶落归根。他们希望返乡,但未必愿意“归田”,这其中的大多数人又倾向于在户籍地的县城定居,成为城镇化的受益者,另有少数人选择在乡镇置业,而愿意回到田间地头的微乎其微。这种农民工返流趋势的不同选项与大中小城市以及家乡小城镇的房价及生活成本密切相关,应该承认,不同级别城市不同的入住成本,客观上对抑制大城市的人口规模,促成城镇化体系的合理布局,具有一定的积极作用。从这种现象也可以看到,我国内地农村人口向沿海城市过度流动的势头将会出现转折,随着这种回流趋势的加大,同时也伴随劳动密集型产业向内地转移的步伐的加快,中西部城镇化大有可为。另据国家统计局“2012年全国农民工监测调查报告”显示,我国农民工的总数量继续增长,从年龄段来看,仍以青壮年为主,但年轻农民工比重呈逐年下降态势,不单是年龄老化,还有跨省流动占比下降、东中西部收入趋同等。据该报告的抽样调查结果推算,2012年全国农民工总量达2.6261亿人,比上年的2.5278亿人增长3.9%。其中,外出农民工1.6336亿人,增3.0%;本地农民工9925万人,增5.4%。在外出农民工中,跨省流动的农民工占46.8%,这一比例较上年下降0.3个百分点;省内流动的农民工增长3.6%,占外出农民工总量的53.2%。政府调控政策也支持就近城镇化的优先选择,大中小城市有区别的户籍制度改革等政策措施也将促进就近城镇化的实施,而就近城镇化,意味着县级城市的发展。

从现有县级市的城镇化发展状况也可以看出未来县级城市的发展空间。现有县级市的人口密度和人口规模远远低于省会城市和其它地级市,不能充分发挥城市的集聚优势,这严重制约了县级市经济社会的发展,也不利于提高县级市土地、能源等资源的利用效率。按照2010年的统计,我国县级市的城区总人口小于10万的有47座,另外有166座县级市的城区总人口在10万~20万之间,规模偏小;而县级市建成区的人口密度也偏小,2010年约有262座城市的建成区人口密度在每平方公里1万人以下,其中有20座城市的建成区人口密度不到每平方公里5千人,最低的只有约2千人。无论是按照城区面积还是建成区面积来考察,县级城市的人口密度都要小于地级市和省会城市,尤其是按照城区面积计算的县级城市人口密度只有省会城市的59.6%、地级市的81.6%。县级市目前的城市人口密度还有很多的提升空间。按照OECD的研究,城市人口密度翻一番会将城市的生产率提高2%到4%,中国的城市不应只关注规模的扩大,而更应重视城市运行效率和城市人口密度的提高。

另外,从产业结构和人均GDP来观察市辖区(不含直辖市所设的市辖区)、县级市和普通县之间的差异。在所有的县级行政单元中,与普通县相比较,县级市的一产比重比普通的县低约10个百分点,非农产业发达,而且县级市的第二产业比重最高,达到了55%,但市辖区和普通县的二产比重均低于50%,这说明县级市目前正在经历一个工业化的过程。相比而言,市辖区的服务业则发达得多,第三产业占比高出县级市和普通县15个百分点以上。2010年县级市的人均GDP水平为3.55万元,比市辖区的4.92万元低,但却比普通县1.76万元的水平高出一倍,这也从一个方面反映了城市经济比以农村经济为特色的县域经济更有活力。

 从以上分析可知,我国县级城市的产业发展亦有很大的提升空间,其中,县级市亟待发展第三产业,而第二产业是县域经济发展和城镇化首当其冲的瓶颈。鉴于大城市产业过度发展,资源承载力已临极限的现实,国家应及早出台鼓励产业转移和产业下沉的切实可行的政策措施,并且合理布局公共服务设施,促进优质公共服务设施特别是教育卫生资源向中小城市和县域的均衡分布。

    四、发展县级城市构建新型城镇化体系的关键

    由于县级城市在县域经济中的中心地位和聚集能力,膨胀县城(县级市市区)规模,吸纳全县域一半以上的农村转移人口是可行的,优先发展县城(县级市市区)规模,可以最大限度的发挥县域中心城镇的集聚作用,实现县域城镇化的最佳规模效益。现在多数县级城市的建成区人口规模在10万上下,即便实现人口数倍增长,也仍在合理区间。日本东京大学名誉教授和日本国立政策研究研究生院大学副校长金本良嗣和日本电力工业中央研究院社会经济研究中心的大河原徹、筑波大学社会经济计划研究所的铃木努研究了日本城市的都市化人口集聚所带来外部规模经济效应,发现规模在20万到40万人口之间的城市,其外部规模经济效应最高。意大利特伦托大学博士、美国美利坚大学国际关系学院博士后、浙江大学管理学院副教授张刚峰认为,如果我们希望利用城市化来提升经济运营效率的话,最好的路径是发展中小城市,而不是大城市,更不应该是人口超过200万的超大型城市;另外,需要更多城市的均衡发展,而不是少数几个直辖市和省会城市的“超级”发展。本着“科学布局城镇体系的等级规模结构”和防止“大城市病”的要求,我国城镇化发展战略选择优先发展县级城市是合理的。实际上,县城(县级市)作为城市之尾,农村之首,无论是从上往下看,还是从下往上看,都是一个绕不过去的重要节点。我国城镇体系能否实现科学布局,关键也在县级城市能否得到充分的发展,超大城市的发展方向在于城市群,大城市的发展方向在于卫星城,其实都是要落脚到县级城市(包括县城、县级市、市辖郊区)的发展上。从这个角度上看,不论是从城市群、经济区的层面上谈区域协调发展,还是从一地一市的层面谈统筹城乡发展;不论是重视大城市的聚集带动作用,还是主张优先发展中小城市,其实都不能否定县级城市发展的重要性。发展县级城市不仅有利于我国城市体系的合理布局,也有利于统筹城乡发展实现城乡一体化,有利于减轻资源压力改善生态环境,有利于缩小地区差距实现均衡发展,有利于以人为本实现“人的无差别发展”。总之,县级城市应成为今后新型城镇化的重点,发展县级城市是构建新型城镇化体系的关键。

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