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E政提案:乡镇改革是国家治理体系现代化的基础性工程  

2016-01-14 18:04:22|  分类: 草根诸葛 |  标签: |举报 |字号 订阅

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乡镇改革是国家治理体系现代化的基础性工程

        基础不牢,地动山摇。乡镇一级政权组织是国家政权体系最基础的一级,其重要性可想而知。历年来,上级对乡镇一级政权组织,主要是乡镇党委政府的机构改革和职能转换,进行了多次尝试和调整,但效果并不尽如人意,职能混乱、制度僵化、管理失效的现状至今还没能得到根本的改变,乡镇亟需一个脱胎换骨的深化改革。

        一、存在的问题

        一是条块分割责权不匹配。乡镇政府是残缺不全的一级政府。乡镇一级所有的执法权早已全部被上级政府收走,比如司法、税务、工商、土地等等,连管理本级地方财政的财政所,都已经收归上级政府垂直管理,但奇怪的是这些部门的责任却留在了乡镇。乡镇一级的财政也很困难,加上前些年大举借贷留下来的债务包袱,根本无力对本辖区的公益事业进行投资,就是上级财政投资的项目,乡镇一级的配套资金也落实不了,造成很大的亏空和隐患。二是体制混乱。现在乡镇一级政权组织,表面上看,设有党委、政府、人大、纪委、武装部以及工会、共青团、妇联等各类群团组织,可谓麻雀虽小五脏俱全,似乎功能完备,但实际上只是一个家长式管理的官僚机构,党委和政府是不分家的,书记是“大当家”,乡镇长是“二当家”,人大、纪委等其他机构基本上是形同虚设,人大主席、党委副书记、纪检书记、武装部长等副乡级以上职务和副乡镇长一锅烩重新分工,都被当做副乡镇长使用,他们法定的本职工作则被视为“虚活儿”,只要应付应付即可。人大、纪委这样比较重要的机构尚且如此,其他群团组织以及文化中心之类的公益服务机构就可想而知了,像共青团、妇联这样的组织在基层早就已经名存实亡。是职能错位。在现有体制下,由于来自上面的一些不切合实际的压力,由于乡镇自身施政能力的局限,由于基层民主与法治的缺位,乡镇政府职能错位问题严重,“乱作为”与“不作为”的现象同时并存。很多事情本不该政府干,比如前些年的农业结构调整,近些年的招商引资,都是应该放手由市场主导的事情,结果却干了不少蠢事。一些理应由政府干好的事情却几乎一件也干不好,社会管理与公共服务历来被忽视,即便是重视了也无钱办事,没有钱就没有长效机制,结果是检查来了乱花钱,应付一时;检查过后没有钱,一切如旧。 四是乡镇政权与村民自治组织的脱节。乡镇固然存在上述诸多问题,村级基层组织存在的问题更多,而且乡镇和行政村这两级组织之间还存在脱节现象,工作难以配合,很多政策落不到实处。从这些年“村民自治”的实践来看,看上去“完美”的制度设计与实际情况总是存在很大差距。一些村党支部和村委会已经失去了应有的凝聚力和号召力,有些村连一次会议都召集不起来。不完善的村民自治不仅让村民享受不到如制度设计那样民主权利的初衷,而且让乡镇政府和村民自治组织之间形成了两张皮。一些村主任认为自己是村民“选”出来的,乡镇奈何不了他,就不太听招呼,一些村支书也把自己的辖区视为一个“独立王国”,这些人对下没有威信,对上却似乎有了一点"本钱"可以自大。总而言之,一些村的村民自治并未有给村民带来真正的民主,却给国家治理体系带来了诸多麻烦。五是乡镇及农村的衰落也在客观上弱化了乡镇政府的职能。随着城镇化进程的加剧,大量农村青年向城市的流动,从客观上加速了农村经济政治文化生活的萧条。年轻人背井离乡外出打工,形成了一个个空心村,据统计,我国在过去的十年间,总共消失了90万个自然村,村庄衰落消亡的速度惊人。除了这些已经消失的自然村,更多的村庄即便有人居住也已经很少能见到年轻人,一般一个行政村,常年在家的人口不及户籍人口的一半,留在家里的大都是老人孩子和一部分中年人。乡镇政府驻地稍好一些,一些单位学校和工商服务业还能为少量年轻人提供有限的就业岗位,但也难以形成完善的功能区。这一现状大大削弱了乡镇一级行政区域相对独立的政治经济文化体系,乡镇已经成为城市(包括县城)的附庸,只能作为城市的郊区存在,统筹城乡发展,实现城乡一体化是乡镇未来的唯一出路,这一现实对乡镇作为一级政府存在的必要性实际上已经提出了质疑,乡镇及行政村的管理体系需要变革。

        二、问题产生的根源

        乡镇一级的政权组织,建国后历经区乡政府、人民公社、乡镇政府几次转变,“为人民服务”的宗旨始终未变,但在实践上是否不同程度的背离了理论上的宗旨则是一个严峻的问题。历史上左的错误和右的错误都会危害人民的利益,而官僚体制在这种左右摇摆中会出现严重异化。实际上,官僚体制的异化超出了乡镇一级政权组织的范畴。官僚体制的利益和人民的利益也是一对矛盾,社会在演化,矛盾也在演化,一些曾经行之有效的制度如果不能与时俱进,就可能僵化。一些优良传统逐渐丢失,适应新形势的新制度和新体制却未能适时建立完善,这或许是我们今天面临诸多困境的根本原因。我记得一位老同志在一次报告会上曾经感叹,我党的民主集中制是多么优良的传统啊,可惜就好比小麦良种,如果不一代代的改良,就会一代代的退化,产量越来越低,品质越来越差。什么时候一言堂开始盛行的?什么时候权利越来越集中在个别人的手里?为什么掌权者越来越不受约束?监督机制为什么被破坏?为什么越来越多的人盲目跟风而不顾及群众的利益?又为什么会“上有政策下有对策”?当我们讨论制度缺失的时候,一些现有的制度也形同虚设,制度改革远远跟不上形势的要求。在改革进入深水区后,一些改革举步维艰,一些改革讳莫如深。当前的强力反腐与整顿吏治为推进国家治理体系的现代化改革提供了良好的契机,在建立完善决策机制、监督机制、追责机制的同时,最为根本的,是要敢于大刀阔斧的从体制上解决对上负责与对下负责不统一的问题,解决民主与集中不协调的问题,以及解决责权不匹配效率低下的问题。

      对策

     (一)改乡镇政府为县级政府的派出机构

        综上所述,乡镇一级政权机构已经不能适应当前的形势,需要一次彻底的深化改革,一个质的转变。关于乡镇改革,目前存在着三种主要观点:一是主张通过转变政府职能保留乡镇政府。二是建议虚化乡镇政府,改为县级政府的派出机关。三是主张撤销乡镇政府,实行完全意义上的乡镇自治。第一种办法难以消除条块分割责权不匹配的现状,如果将已经上收的职能部门再下放到乡镇,又可能因为乡镇缺乏治理经验、熟人社会的消极影响、以及行政规模太小难以形成专业化高素质的管理队伍等原因,从而陷入收则僵放则乱的怪圈,且与减少行政层级提高行政效率的现代治理理念不符。第三种办法更是脱离实际,在村民自治至今还有许多难题难以化解,乡村两级管理脱节的情况下,再空谈什么乡镇自治,不仅将使乡村两级的管理更难对接,而且县乡两级的管理对接也会出现问题,在两个层面都形成两张皮,结果将使管理完全失效。综合考虑,只有第二种办法最为可行,当然,将乡镇政府改为县级政府的派出机构,还需要修改宪法的相关条文。这一改革选项有以下三条理由:第一,有助于减少行政层级,提高行政效率。将乡镇政府改为县级政府的派出机构,虽只是由“实”化“虚”,隐形的行政层次依然存在,但却可以大大简化行政编制和繁琐的运作程序,从而提高效率。第二,有助于理顺条块关系,实现责权统一与匹配。乡镇一直就不是一级完备的政府,将乡镇政府由“实”化“虚”,其实在某种程度上是还其本来面目,通过这种“名实相符”的改革,重新划定权力边界和各自的责任,并通过相关法制的建立和完善,赋予其法治的重要内涵,这是一条治本之策。第三,集中权利于县级政权(含县级市),有利于城乡一体化建设。乡镇改革要和县政改革相结合,才能达到预期目的。县级政权历来是我国最基础的一级政权,只是到了20世纪,国家政权才由县下沉到乡镇,在城镇化迅猛发展的今天,县级行政区域已经成为统筹城乡发展的最为基本的单元,现在大多数县城的发展水平已经和县级市比较接近,而乡镇和县城的差距在拉大,并日益失去自主性。一个县城就是一座城市,乡镇只是这座城市的郊区,县乡作为一个整体的特征在持续强化,这一客观现实要求县级行政区域的管理更紧凑、更高效,要求县级政府对乡镇和农村社区的发展承担更大的责任。

        (二)此项改革的总体构想

    现代政府的主要职能是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四个方面。从乡镇的实际看,经济调节的手段基本没有,市场监管方面的职能也很少,这些职能主要集中在县级以上一些行政主管部门,乡镇的职责主要集中在社会管理和公共服务上,这也是今后需要进一步强化的职能。为此,首先要划清县乡两级的权利和责任,这是乡镇职能转换的前提。严格地讲,乡镇一级不应该再承担具体的经济发展指标任务,主要职能着眼点要放在“执行好、服务好”上面。要顺利实现职能转换,首先要全面改造和理顺现有的乡镇党政群团组织。乡镇政府改为县级政府派出机构,可以叫xx县(市)xx乡(镇)办事处,与城市的街道办事处成为平行的政府派出单位,办事处行政首长可以保留乡镇长的名称,以便与村委会主任相区别。乡镇办事处只负责综合协调和公益事业的管理任务,行政执法全部交给县级政府职能部门,乡镇办事处与县政府职能部门形成互有分工相互补充的格局。撤销乡镇人大,由本乡镇的县级人大代表组成“xx县(市)人大xx乡(镇)代表团”,行使原乡镇人大的部分职能,并用法制保证避免人大权力被虚置的现象。这样做的好处是:一方面乡镇作为“准政府”机构,保留了相对独立性,便于实施一定限度的区域自治;另一方面县乡作为一级政府的两个层次,不论是换届选举,还是一年一度的人代会和各类工作会,很多事情都可以两步并作一步走,简化了很多程序,可以提高行政效率。改革后乡镇党委的地位以及党政关系如何处理更是一个重要问题。现在有关党政分开的讨论较多,但有关改革在实践中困难较大,尤其是重在执行的基层,一味强调形式上的党政分开,很可能只会弱化党组织的领导作用,而且党政两套马车的弊端早已显现。其实,党政分开的实质是指党政职能上的划分,并不妨碍考虑党政主职一肩挑的“两票制”选举办法。“两票制”选举的设想是这样的:经过党员代表大会选举产生书记兼乡镇长正式候选人(差额),经上级党委考核批准后,再经过“人大乡镇代表团”选举,当选乡镇长者即为乡镇党委书记。通过党员代表和人大代表两票制选举,产生党政合一的领导人,用这个纽带,将党的领导和人民群众当家做主有机结合。工会、共青团、妇联等群众组织也要通过改革使其逐步成为自主、民主、富有活力的团体(这里不做详细探讨)。乡镇党政机构各个部门要专职化,部门职能法制化,工作人员专业化,彻底杜绝职责不清,胡乱搭配,大事小事一锅熬的乱象,让乡镇干部成为有利于民一剂良药,而不是百病不治的“万金油”。现在乡镇干部很多疲于奔命的事情纯属“没事找抽型”,比如信访稳定工作中出现的截访堵访现象,如果真正纳入法制化的轨道中解决,哪有那么多不必要的困扰?总之,乡镇政府要改为县政府的派出机构,要有职能转换深化改革相配套,乡镇既要成为上级政府强有力的执行机构,又要成为一个地方民主建设的良好空间。

        三)乡镇改革的法治化与民主化

        在以上叙述中,笔者主张通过“两票制”选举,产生党委书记和乡镇长合而为一的领导人。在这一制度改革的设计中,上级党委、本级党组织、本地人大代表对乡镇党政主要领导人的产生都具有重要作用,这就使乡镇党政主要领导处于对上负责与对下负责,对党组织负责与对人民群众负责的权利制衡之中。从理论上讲,这两对关系应该是高度一致的,但在以往的实践中出现了不少偏差,就是因为没有处理好这两对关系。要处理好这两对关系,必须引入法治建设与民主建设。上下级之间的权力边界,党组织和政府机构的职能分工,都应该纳入法制的轨道。我们不应盲目效仿西方那种一盘散沙式的地方自治,但必须改革和完善民主集中制,并使之法制化。下级服从上级应该是有条件的,地方自治也应该是有边界的,这些都需要通过完善法治建设来解决。民主集中制不应该排斥权力制衡,要让人大、纪委这些机构能够独立行使其法定权力。民主集中制也不应该排斥竞争选举的元素,不仅党政领导人应该实行差额竞争选举,党代表和人大代表也应该实行差额竞争选举。要将组织部门的考核提名、审核把关和民主选举制度有机结合,要给民主党派群众团体推荐和群众联名推荐留下足够的空间,参选人自己要有竞选愿望,要避免由组织部门随意“钦定”,严禁人为地让选举走形式、走过场。要合理确定不同阶层的代表比例,汇集包容不同利益阶层的不同诉求,正确对待不同的声音,切实改变人大“举手机器”的形象,让人大真正发挥人民群众当家做主的作用。要积极借鉴竞选演说、施政辩论等行之有效的竞选形式,让光明正大的拉票驱逐贿选拉票的阴暗,从而激发选民的民主愿望,逐步提高人民群众的民主素质,培养优良的民主土壤。

        (四)理顺乡镇和部门的关系

        现有的乡镇体制,一些强有力的行政执法和司法单位都已经划归了县级以上垂直管理,设想乡镇政府改为县级政府的派出机构后,这些单位的隶属关系保持不变,但责权需要重新界定,使其各有分工并做到责权相匹配。作为县级政府派出机构的乡镇办事处,不再像以往的乡镇政府那样以有限的权利承担无限的责任,乡镇办事处只是一个综合协调的机构,既不拥有执法的权利,也不对具体的执法行为负责。乡镇办事处不能干涉这些县级行政执法部门和司法部门派驻乡镇单位的业务工作,但对其具有监督、督办,以及协调统一执法行动的权利和责任。根据属地管理的原则,这些单位的党组织应接受乡镇党委的统一领导,乡镇纪委有权查处垂直管理单位可能存在的不作为乱作为等违法乱纪情况。乡镇政府改为县政府派出机构,摆脱了空有“一级政府”虚名的累赘,使乡镇的责任和权利得到清楚的界定,使乡镇和部门的关系得以理顺,而乡镇和部门之间的权力制衡关系也有利于国家治理体系现代化的实现。解决条块分割问题的办法并不是要将权力部门下放到乡镇,片面强化乡镇的权利,那样做只能导致顾此失彼,矛盾转移,关键在于责权的明晰,并使之法制化,才能从根本上化解矛盾。

        (五)理顺乡镇和村委的关系

        如前所述,乡镇和村委之间存在脱节现象,村级基层组织存在很多问题。一方面,村民自治的实践不尽如人意,农村的民主实践远远谈不上成功,甚至有很多失败的案例,难以选出有威信有能力的村干部,反而造成了乡镇和村委的“两张皮”。另一方面,责任强而权力弱的乡镇政府为了完成上级的任务,只好采取各种方式将行政责任进一步向下延伸,力图在下面找到“腿”,由此造成村民委员会的行政化,村委会虽然只是村民群众自治组织,所承担的任务却主要是政府工作,村委会的行政化必然造成村干部的官僚化,疏远了村干部与群众的关系。由此可知,由于体制等原因,现在乡镇和村委两级的处境都很艰难,对上对下都难做好,结果里外不是人。村委首先是村民自治组织,去行政化要完善以村民自治为平台的农村民主机制,还要将村委的职能转变到以公共服务为主上来,而要实现这种职能转变,就要进一步加大上级财政转移支付力度,让公共财政的阳光更多的洒向农村。但是,村委的行政职能并不能完全取消,所有政府行政部门和司法部门的执法行为都需要村级组织的配合。一方面村委在村民自治方面要做到独立自主,乡镇和村委的关系是指导与被指导的关系,同时村委有义务配合政府的行政执法工作,在这方面乡镇作为县级政府派出机构,乡镇和村委之间的关系应该是领导与被领导的关系,乡镇对村委的刚性约束手段是不可少的。现在只片面强调乡镇和村委的指导关系,刚性约束手段更是缺乏,这也是造成乡镇和村委管理脱节的直接原因。哪些事是村委通过民主程序自主的事情,哪些事要接受乡镇的直接领导,村委成员违法乱纪了怎么办,必须要有明确的规定并纳入相关法律条例,在法律明确的特定情况下,乡镇还要有权力停止村委成员职务并启动罢免程序。总之,既要让民主更充分,又要让集中更有效,这是正确处理上下级关系的关键之所在。

        乡镇体制改革是实现国家治理体系现代化的一个基础工程,是一个涉及法制建设和民主建设的全方位的系统工程。本文不加掩饰,直言暴露令人痛心的诸多痼疾,概因沉疴需用猛药。文中所述的一些问题,或有以偏概全之嫌,绝非无中生有之论;所谓“对策”,也仅仅是一孔之见,斗胆直言而已,见仁见智,仅供参考。我们的国家很大,国情很复杂,乡镇体制改革需要调动方方面面的力量进行深入的调查研究和广泛细致的讨论,根据各地的实际情况,有所差别的逐步推行。实际上,近些年来有关这方面的论述很多,乡镇体制改革的突破性进展或许即将出现。让我们拭目以待。

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