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E政提案:积极推动省直管县体制,推进新一轮县改市  

2016-02-02 09:53:13|  分类: 草根诸葛 |  标签: |举报 |字号 订阅

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积极推动省直管县体制,推进新一轮县改市
心事浩茫
积极推动省直管县体制,推进新一轮县改市是解除县域经济社会发展束缚,释放县域城镇化活力,助推县级城市发展的有力举措。要按照“行政层级扁平化”的要求,加快推动行政体制上的省直管县,赋予市县在公共资源配置上的平等地位;按照《规划》要求,尽快修订设市标准,把城市市区常住人口规模作为设市的重要依据,完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县有序改市,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。

现行的“市管县”体制是从1983年以来逐渐形成的。“市管县”存在的弊端主要有二:一是地级市大量侵夺挤占下辖县的财政、税务、土地等资源,形成了“市刮县”现象。二是增加管理层级和成本,同时也降低了行政效率。因此,省直管县的改革需求日益迫切。从2005年以后,中央领导人多次提及省直管县改革,目前已有20多个省份启动了财政体制省直管县和扩大县级政府经济社会管理权限的试点。各省试点改革的做法主要有三方面:一是通过强县扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给某些重点县。二是从财政管理入手,实行由省直接对县的管理体制,不再经过地级市。三是对县里的主要领导由省里直管,提升县级主要领导的职级和规格。但这类改革并不彻底,从减少行政层级,节约行政成本,提高行政效率的考量看,最终应当实行县市分治,统一由省直管。这就意味着省直辖县将不再是少数经济强县的特权,而是将普惠到所有县和县级市。这种比较彻底的省直辖县体制,在现代社会发展条件之下是可行的。市场经济打破了传统体制下的政府管理模式,资源配置由政府主导型转向市场主导型,政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控,这从根本上减轻了各级政府的工作量,为省直管县提供了可能。技术进步和基础设施的改善创造了工具上的条件,通讯、传媒等现代技术手段的运用及提高,政府间传递信息的流程明显缩短,信息的时效性和准确性大大增强。交通的发达,使得省与县之间的空间距离变得越来越短。

与此密切相关的另一个话题是“县改市”。上一轮的“县改市”热潮满足了1980年代中国经济社会发展的需要,但整县改市模式也存在不切实际一刀切的弊端,“假性城市化”造成城市化水平的混乱,建设用地扩张进而乱占耕地的现象也开始显现,中央政府这才于1994年紧急叫停“县改市”。此后10年,中国的城市化进入到了飞跃性的发展期,许多县城的体量也在急剧增大,无论是人口规模还是经济总量的各项指标都达到或超过1993年国家出台的撤县设市标准,被压抑的“县改市”也随之积聚了更强烈的冲动。在此背景下,禁令开始逐渐松动,2004年,民政部提出了新的撤县设市标准建议,地区生产总值、财政收入、二三产业占地区生产总值的比重、城区自来水普及率、污水处理率、城区绿化率和从事非农人口占就业人口的比例等指标均有大幅度提高。目前对加快设市进程有两种不同的理解,第一类观点认为城市与乡村在生产生活方式、资源利用等多方面具有根本不同的性质,应该借鉴西方国家划分城市增长边界的做法,按照“城乡分治、城乡分立”的原则创新设市模式,在县级行政单元设置城市,通俗地讲就是实行“县管市”。另一类的看法认为我国的现实管理体制完全不同于其他国家的国情,没有必要再人为地划分城乡管理界限,搞县内设市的做法,可以尝试恢复原来的“县改市”做法。本文认为,搞“县管市”的做法虽然看起来是分清了城乡之间的界限,有利于限制城市空间的无序扩张,但也应该看到这种城乡分治的做法在一定程度上与城乡统筹发展的要求不相适应,对我国现有的管理制度影响也较大,人为切割了历史上所形成的社会、经济、政治、文化、生活方式等诸多方面的联系。比较稳妥的做法是在继续稳妥推进“省直管县”改革的前提下,逐步有序地实施“县改市”。我国现有1600多个县,大多数面积在几百到几千平方公里,多数县域人口在几十万到一百多万区间,县城现有常住人口多在十万上下,有些县城人口已超过二十万,已形成中等城市的市区规模。在提倡就近城镇化,鼓励中小城市发展的大背景下,多数县域在县城集中全县一半左右的人口,市区人口达到10--50万之间,剩余人口留在卫星城镇和新型农村社区,这是未来最为理想的城市规模和城市结构。
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