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E政提案:加大空心村治理力度,提高土地利用集约化水平  

2016-02-02 09:55:11|  分类: 草根诸葛 |  标签: |举报 |字号 订阅

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加大空心村治理力度,提高土地利用集约化水平
心事浩茫
我国在土地管理中面临着一些突出矛盾,土地管理制度与统筹城乡发展的要求不相适应,一方面土地资源紧缺,城市建设用地难以解决,已成为工业化和城镇化的发展瓶颈;另一方面土地撂荒和浪费现象严重,空心村遍布全国,土地流转不畅,广大农民享受不到城镇化过程中的土地红利,城乡差距越来越大。这些问题,必须通过土地管理制度的创新来解决。
十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场,赋予农民更多财产权利。承包经营权和宅基地在法律上属于用益物权或财产权,在所有权归集体的条件下,通过对农户的承包经营权和宅基地及其房产等确权颁证,确保农户对承包地和宅基地拥有的使用权、受益权、转让权等,使农户对土地的用益物权成为其致富的手段或财产性收入的来源,这有利于土地使用权的流转,提高土地利用集约化的水平,增加农民收入。但是,如何将三中全会的精神落到实处,还需要在操作层面制度创新,而一些地方探索出来的成功经验,需要及时总结并提升到全国的制度层面。
一、治理空心村关键是要让农民从中受益
治理空心村是提高土地利用集约化水平的一条必经之路。据测算,全国空心村占地大约1.14亿亩,浪费是惊人的,如果按2020年城镇化率60%算,农村还将减少2.8--3亿人,空心村还会大量增加,可见空心村治理的增地潜力有多么的巨大。但宅基地是一种特殊的用益物权形式,具有社会福利和保障功能,如果不能保证农民在治理中成为主要受益者,农民就不会有积极性,强行推动,会留下很大的社会稳定隐患。当前大范围内治理空心村还比较乏力,这正是农民利益没有得到保障的表现,但也有些地方勇于探索,提供了成功的经验。著名学者彭真怀在《把治理空心村上升到制度层面》一文中介绍了前几年河北涿州的经验,其中主要是补偿到位。他说:“对村里的旧房子、旧宅基地,涿州市通过确权评估,用货币形式一步到位补偿给农民。在此基础上,对城中村改造拆迁户,政府按实际人口每人无偿分配30m2住房,每人赠送10m2的商业门店,每人还可用成本价再买10m2住房;对参与农村中心社区建设的拆迁户,政府按实际人口每人无偿分配30m2住房,每人还可用成本价再买10m2住房,同时免除20年的物业费、取暖费。这种做法深得民心,从根本上改变了政府是空心村治理最大受益者的制度安排,让农民住得上楼,住得起楼,农民满意率达99%以上。”这种模式特别适合城中村和城市近郊或者其他区位条件较好的农村,由于土地集约新增了城市建设用地面积,靠巨大的土地红利支撑,不但实现了土地利用的集约化,而且大幅度增加了农民的财产性收入。当前,我国城镇化进程中房地产市场出现困境,尤其是中小城市出现楼市低迷,现实的主要任务是“去库存”,涿州的经验似乎已经过时,但我国的城镇化还远未结束,楼市“过剩”是结构性的,在这种结构性“过剩”消化之后,涿州的经验在今后仍会有借鉴意义。
二、治理空心村还需加大政府财政扶持力度
但不论是“涿州模式”还是“深圳模式”,这种可以让农民迅速富裕起来的经验受到区位条件的限制,对于偏远地区的农村,要行之有效的实施空心村治理,实施旧宅拆迁复耕,还离不开加大政府财政的扶持力度。现有的扶持政策显然力度不够,基本上撒了“胡椒面”,尽管涉及三农的项目资金和补贴很多,但几乎所有的农业大县都是财政弱县和农民穷县。中央应下决心大幅增加专项转移支付资金,用于空心村治理的财政补贴,同时,将分散投入的土地整理资金以及其他有关惠农项目资金集中用于空心村治理,形成“拳头,以推动土地集约、人口集中和产业集聚。近年来新型农村社区建设存在不少争议,问题出在有些地区违背了农民的意愿,搞一刀切,强行推动,没能让农民实实在在的受益,这些教训必须认真吸取。但对新型农村社区也不可因噎废食,如果配合空心村治理等惠农政策的实施,因地制宜,稳步推进,规划合理,产业配套,就有可能实现既让农民受益又能节约土地的目的。
三、推广“地票交易”将极大地促进空心村治理
近几年来,在西南地区的重庆、成都等地探索的“地票交易”,对于空心村治理、旧宅拆迁复耕起到了很大的推动作用,同时还让边远农民也分享到了城镇化的土地红利。所谓地票,是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的新增建设用地指标。地票通过一个交易平台,实现了远郊农村建设用地与城镇建设用地之间潜在的供需关系,既弥补了城镇建设用地缺口,又有效保护了耕地,而且让农民因此获得了一笔可观的收入。地票交易实施后,这些地方的农房估值从以前的几千元,提升至10多万元,让农村的土地资产真正具备了银行认可的抵押融资能力。“让农民带着财产性收入有尊严地进城”,“地票交易”的探索做到了这一点。如果允许“地票”跨省交易,不仅可以解决发达地区用地指标不足的问题,同时也可向欠发达地区注入大量的资金,支持欠发达地区的城镇化和农业现代化。在全国范围内推广“地票交易”,将其提升为一种全国性的制度保障,不仅必要,而且可行。建议在不同地域结合实际继续探索和完善这一制度,适时建立全国统一的“地票交易”市场,让建设用地指标在全国范围内流通起来,让市场在资源配置中的决定性作用充分发挥,这是提高土地利用集约化水平的治本之策。
提高土地利用集约化水平需要因地制宜,多策并举,市场调节和政府扶持并行不悖可以产生叠加效应。全国政协经济委员会副主任郑新立说过这样的话:“提高土地利用的集约化水平,必须把市场和行政两种手段有机结合起来,既发挥市场配置土地资源的决定性作用,以利于实现土地使用效益的最大化;又利用规划、政策、法律等手段的调节作用,满足不同收入人群和不同用途对土地的需求。”土地利用的集约化是一篇大文章,做好这篇文章,也就解开了我国经济发展的一大制约因素,对于顺利实现新型城镇化和农业现代化,都具有重大的意义。
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