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E政提案:探讨推广“地票交易”制度的必要性与可行性  

2016-02-02 09:59:37|  分类: 草根诸葛 |  标签: |举报 |字号 订阅

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探讨推广“地票交易”制度的必要性与可行性
心事浩茫
 我国城镇化进程经历了一个快速增长的时期,终于因为矛盾积累而难以持续,其中一大弊端就是政府过多依赖土地财政炒高了地价,推涨了房价,土地红利为地方政府、开发商和少数近郊农民所瓜分,为城镇化做出了巨大贡献和牺牲的广大边远地区的农民、进城农民工和其他城市新增人口却享受不到土地红利,高房价已经成了进一步城镇化的一道难以逾越的门槛,使众多农民工和其他低收入者长久的滞留于“半城镇化”状态,这是长期以来“人口城镇化”滞后于“土地城镇化”的一个重要原因。显然,破解难题的钥匙在于让广大农民共享城镇化过程中的土地红利,保障农民公平分享土地增值收益,让广大农民在城镇化进程中获得财产性收入,只有这样,农民工才能在城市安居,而选择留在农村的农民也能富裕起来,这正是新型城镇化所要着力解决的一个重要问题。
一、保障农民公平分享土地增值收益需要制度创新
十八届三中全会对农民在城镇化中的权益问题非常重视,《决定》涉及这方面的内容主要有两处,一是在“加快完善现代市场体系”一节中提到:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”二是在“健全城乡发展一体化体制机制”一节中提到:“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”对于以上两条,全国政协经济委员会副主任郑新立给予了高度评价,认为三中全会给农民送去了“三个大红包”,“三个大红包”指的是承包地的流转、宅基地的商品化,以及农村集体建设用地的同权同价。但也有不少学者心存忧虑,他们担心广大边远地区的农民由于不具备区位优势,产权收益会很有限,一旦“红包钱”用完,在城市又不能立脚,退回农村已不可能,就会形成很大的社会隐患。东南大学教授华生也认为,所谓“同地不同权”的说法只是用所有制的不同掩盖了用途和规划的不同,简单的推行“同地同权”,只能使已经在城镇化进程中获益不小的近郊农民分得更多的利益,让摆脱了“土地财政”垄断地价的开发商获利更大,而广大边远地区的农民和进城农民工只能继续被边缘化。学术界的不同声音表明,三中全会已经确立的原则还需要在实践中创造性的发挥,需要一些“点石成金”的制度创新。《决定》中的意见本来就是在各地前一阶段的探索中总结出来的,落实《决定》的意见依然需要在今后的实践中继续探索,一些地区比较成熟的经验有可能进一步提炼升华为全国性的制度措施,其中关于“地票交易”的探索尤其值得重视。
二、 “地票交易” 的实践经验与启示
所谓地票,是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的新增建设用地指标。地票通过一个交易平台,实现了远郊农村建设用地与城镇建设用地之间潜在的供需关系,既弥补了城镇建设用地缺口,又有效保护了耕地,而且让农民因此获得了一笔可观的收入。2007年,成渝两地获批国家统筹城乡综合配套改革试验区,2008年12月4日,在获得国家有关部委的批准后,重庆成立了国内第一个农村土地交易所,主要进行地票交易和农用地使用权或承包经营权的实物交易。重庆实施地票交易五年以来,全市累计交易地票12.24万亩,交易金额达245.4亿元,已有7.68万亩地票落地使用;办理地票质押贷款3859亩,金额达5.22亿元。在地票交易的收益分配上,重庆市政府多次强调,“大头给退地农民”,“让农民带着财产性收入有尊严地进城。”根据规定,地票交易纯收入的85%要归农民,其余15%归集体享有。这使边远的区县有了土地复垦的热情。在指标可大范围流转之前,重庆最偏远、经济不发达的城口县,建设用地指标价格每亩仅2万-3万元,而在交易所拍卖后,目前最高可达17万元,溢价八倍有余。地票交易启动后,农房估值从以前的几千元,提升至10多万元,让农村的土地资产真正具备了银行认可的抵押融资能力。由于重庆的成功经验,目前“地票交易”已经推广到四川成都和广东等地。“地票交易”的制度创新意义表现在多个方面:一是农村土地使用权流转的一次新探索,为土地流转,土地集约,高效使用土地提供了制度平台;二是有利于建立城乡统一的土地市场,与近郊同地同权同价相呼应,远郊农民宅基地也可以通过地票交易平台获得较多的利益;三是有利于耕地保护,以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式,化解了保护耕地和建设用地的矛盾;四是有利于城市反哺农村,不但大幅度提升了偏远地区的农村土地价值,而且实现了城乡级差地租的价值化,这个价值可以转化为大城市反哺大农村的资金来源;五是有利于增加农民收入,促进农村劳动力转移,增加农业投入的资金,提高农民转移为城镇人口后的生活保障水平和发展能力;六是极大缓解了城市建设用地紧张的局面,让现实的用地制度多出了一条市场化的渠道,可以预期,地票将逐渐替代政府征地,成为经营性用地需求的指标来源,参与城乡统筹市场。当然,如同任何新生事物一样,“地票交易”在实践中也存在一些令人质疑和不完善的地方。比如,在地票收益的分配中可能也存在一些灰色地带,有些地方并没有严格按照要求给农民兑现;用地指标计划内外的差别形成了新的不公平;一些学者担心“地票交易”新增的计划外用地可能会导致宏观调控失效等等,这些都需要在今后的实践中加以修正和完善。
三、在全国范围内推广“地票交易”
在“地票交易”已经显现的诸多好处中,最值得注意的是它可以通过巧妙的制度设计,让边远农民也能共享城镇化中的土地红利,同时破解了城镇建设用地难问题,从而走活城镇化全局。据重庆市市长黄奇帆测算,中国城市人口在城里需要的建设性用地是人均100平方米,而农民在农村的建设性用地大概是人均250平方米。城镇化过程应该是一个土地集约的过程,所以18亿亩耕地红线不仅能够守住,而且可以变成20亿亩。全国城乡建设用地有20多万平方公里,至少可以承载二十几亿人,城镇建设并不缺地。如果允许“地票”跨省交易,不仅可以解决发达地区用地指标不足的问题,同时也可向欠发达地区注入大量的资金,支持欠发达地区的城镇化和农业现代化。在全国范围内推广“地票交易”,将其提升为一种全国性的制度保障,不仅必要,而且可行。建议在不同地域结合实际继续探索和完善这一制度,适时建立全国统一的“地票交易”市场,让建设用地指标在全国范围内流通起来,最大限度的实现农民的利益,推动新型城镇化。将来建立全国统一的“地票交易”市场,在吸取现有成功经验的基础上,可考虑在以下几个方面改进:其一,除少量公益性建设用地之外,城市经营性用地不再下达国家计划指标,所有经营性用地指标都需要通过“土地占补平衡”由“地票交易市场”获得,并纳入正式的建设用地计划。此举不仅可以有效增加农民的预期产权收益,而且可以更有效的保护耕地,也可避免计划内外用地差异的不公平,同时也不至于导致宏观调控失效。其二,完善地票交易机制和监督机制,协调各种利益分配机制,保证农民利益,保证地票交易的健康运行。为鼓励更多的投资者参与地票交易,活跃地票交易,可改变地票交易打包的方式,把最小交易单位设计为1股/亩,降低进入门槛,使参与者不仅限于机构投资者,个人投资者也可以参与。其三,要严防不尊重农民意愿的人为事件发生,切实维护市场在资源配置中的决定性作用,对于可复垦的建设用地,农民集体或农民可以选择空置、复垦、出让、转让或者出租于农业建设,这是一条底线,有了这条底线才能保证地票交易制度不会变形,保障农民真正公平的分享土地增值收益。其四,进一步完善空心村治理、农村老宅拆迁复耕的优惠政策,提高财政补贴标准,政府扶持与“地票交易”的市场作用相配合,使农民的利益实现叠加效应。总之,在城镇化多方博弈的过程中,通过制度设计,让利益的天平尽可能多的向作为弱势群体的农民倾斜,才能够实现城镇化的健康持续发展,实现让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的目的。
“地票交易”的制度设计和实践,符合三中全会《决定》中关于“建立城乡统一的建设用地市场”和“赋予农民更多财产权利”的精神实质,具有很强的创新性、超前性、普适性和可操作性。著名专家郑新立在深入调研后指出,现在各地的经验改得比较彻底的,而且比较有效的还是重庆市的地票市场的模式。在他看来,重庆地票模式非常具有推广的价值。本文认为,“地票交易”在全国范围的推广,必将大大推动新型城镇化的进一步发展,使我国的城镇化出现一个崭新的新局面。



参考资料:《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《重庆地票四年》(经济观察报)《农地直接入市唤起沉睡的巨量资本》(郑风田)《决定参与者激辩城镇化:农民进城是否变为流民》(和讯网)《新型城镇化:路往哪走?新在何处?》(华生)《城镇化红利理应让农民获土地市场收益》(中国青年网)
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